Nas provas discursivas para alguns cargos da Administração Pública, tais como, Analista de Controle Externo dos Tribunais de Contas e Consultor do Poder Legislativo, o parecer – mesmo se “disfarçado” como questão problema – tem sido o desafio a ser enfrentado pelos candidatos. O parecer é um texto dissertativo que reúne características específicas, porque requer o domínio da modalidade tanto expositiva quanto argumentativa.
No contexto do serviço público, o parecer é utilizado como peça instrucional, opinativa, porque, elaborado por um servidor, tem a finalidade de orientar a tomada de decisão de autoridade superior. Assim, é comum, no âmbito do TCU, que as equipes de auditoria designem Analista de Controle para examinar determinado aspecto de uma licitação ou processo, por exemplo, para orientar a tomada de decisão dos Conselheiros ou a formulação de um relatório
No Legislativo, o parecer é a principal peça elaborada nas Comissões, que examinam as diversas proposições em tramitação pelo Congresso ou pelas assembléias. Quando um projeto de lei é examinado pela Comissão de Assuntos Sociais ou pela Comissão de Constituição e Justiça, por exemplo, o Presidente designa um relator para a matéria, que deverá emitir um parecer pela aprovação ou rejeição, no caso das comissões de mérito, ou pela admissibilidade ou inadmissibilidade, no caso das Comissões de Orçamento e Finanças e de Constituição e Justiça, embora, no voto, os parlamentares possam usar a expressão aprovação ou rejeição, também nestas comissões.
Ao ser designado para elaborar um parecer, o relator analisa os diversos aspectos de determinada proposição e posiciona-se em relação à matéria. Esse posicionamento pode, ou não, ser convalidado pelos demais membros da Comissão, que apreciam os projetos e votam com o relator ou contra ele.
De modo geral, os parlamentares, quando instados a serem relatores, valem-se dos serviços dos Consultores Legislativos, que atuam como “ghost writers”: fazem a pesquisa sobre a adequação do projeto à legislação, ao orçamento e às normas programáticas de governo e constroem as minutas a serem apresentadas pelo Parlamentar. Esses pareceres são opinativos e requerem maestria de quem os elabora, conhecimento aprofundado da matéria sob exame, que inclua os diversos recortes existentes sobre o tema tanto no Brasil quanto no exterior. A idéia é o Parlamentar poder contar com um profissional, na maioria das vezes, com mestrado e ou doutorado, capaz lhe oferecer os subsídios necessários para o aperfeiçoamento da proposição.
Ao atuar o Consultor contribui para a formação do acervo de inteligência da Casa. Por isso, tem a responsabilidade e o dever de assessorar em favor do interesse público, do que é melhor para a Nação. Quando percebe que a abordagem preferida pelo Parlamentar contraria o entendimento predominante sobre a matéria, deve tentar compatibilizar a vontade política com o interesse público, ou, caso isso não seja possível, produzir uma nota técnica para esclarecer a posição mais adequada e se resguardar, sem deixar de atender o Parlamentar.
O parecer no Legislativo, além das características próprias do cabeçalho, ou seja, numeração, ementa, autor da proposição apreciada e relator, apresenta duas partes com funções claramente distintas. Na primeira delas, produz-se o que se convencionou chamar Relatório e, na segunda, o Voto do Relator. Esta pode ser subdividida em Fundamentação e Voto, em razão da extensão e conteúdo do parecer.
Se observarmos os pareceres elaborados na Câmara Federal, no Senado e na Câmara Legislativa do Distrito Federal, veremos que o relatório é confeccionado em três partes diferentes. Logo no primeiro parágrafo, costuma-se tratar do objetivo da proposição em apreço, para, a seguir, fazer uma síntese do conteúdo dos principais dispositivos do projeto, o que pode levar mais um ou dois parágrafos, conforme a complexidade da matéria.
Terminada a primeira parte, o relatório apresenta uma síntese da justificação do projeto de lei examinado, com os principais argumentos do autor, o que pode levar, também, mais um ou dois parágrafos. Por fim, é costumeiro se fazer um resumo do processo legislativo da proposição, ou seja, em que comissões já passou ou se recebeu emendas no prazo regimental. No relatório, vale lembrar, não há juízo de valor, e o Consultor que elabora a minuta deve tão-somente fazer uma síntese do conteúdo, da justificação e do trâmite legislativo da proposição.
No Voto do Relator, o caminho do parecer é parecido em intento com os pareceres elaborados pelos Tribunais de Contas, porque também coteja as propostas apresentadas pelos parlamentares com os princípios estabelecidos pelo ordenamento jurídico, o orçamento e o contexto social e político. Ademais, verifica se há vício de iniciativa ou invasão de competência legislativa tanto entre o Legislativo e o Executivo quanto entre as esferas federal, estadual e municipal.
Por essas características, o parecer no Legislativo precisa ser dividido em três modalidades distintas. O parecer das Comissões de Constituição e Justiça analisa a constitucionalidade, a juridicidade, a legalidade e a regimentalidade das proposições, bem como a adequação à técnica legislativa. Nas matérias específicas, analisa-se, também, o mérito. Hoje, todavia, no âmbito do Senado, em razão da sobrecarga do trabalho da Comissão de Constituição e Justiça, nem sempre uma proposição tramita pela CCJ. Quando isso acontece, a Comissão com maior pertinência com a matéria em exame encarrega-se de analisar os aspectos jurídicos.
O parecer das Comissões de Orçamento e Finanças examina a adequação orçamentária e financeira das proposições, além do mérito das matérias específicas. Por fim o parecer das demais comissões examina o mérito das proposições, ou seja, os benefícios resultantes da aprovação do novo dispositivo legal. Perceber a modalidade do parecer que o candidato deverá elaborar na prova torna-se, portanto, fundamental para a aprovação, porque as proposições são distribuídas apenas às comissões correlacionadas à matéria.
Vale ressaltar que, de uma Casa legislativa para a outra, há detalhes e algumas formalidades quanto ao conteúdo e à terminologia do parecer que podem variar, o sentido de terminativo e conclusivo, por exemplo. De qualquer modo, essa peça, tão comum na Administração Pública, precisa ser cuidadosamente estudada pelos candidatos a Consultor Legislativo do Senado Federal, da Câmara dos Deputados ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, ou, ainda, de qualquer Parlamento existente no Brasil.
Vale ressaltar, também, que há bons manuais de elaboração de textos legislativos no mercado. Além dos publicados pelo Senado e pela Câmara dos Deputados, merece destaque o Manual de Elaboração de Textos Legislativos da Câmara Legislativa do Distrito Federal e o da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Estes últimos apresentam textos bastante completos sobre como elaborar não só os pareceres, mas também as minutas de proposições.
João Dino F. P. dos Santos é Consultor Legislativo da CLDF, Professor do Gran Cursos, Ex-Professor da UnB e Assessor Especial do Senador Cyro Miranda e do Governador Marconi Perillo.
